È discriminato l’infermiere nell’accesso alla Dirigenza amministrativa del SSN? Realtà o falso problema?
di
Elsa Frogioni
Pubblicato il: 15/03/2017 vai ai commenti
Un collega pone alla nostra redazione un quesito:
Possibile che nessuno se ne accorga...!!! All'interno del nostro ordinamento giuridico vi è una norma art. 26 D.lgs 165/2001 che discrimina tutto il personale sanitario in categoria D (di cui gli infermieri sono parte preponderante).. Quella norma esclude a priori tutto il personale di cui sopra dal concorso per dirigenti amministrativi negli enti del SSN.. anche se in possesso di tutti i requisiti richiesti dal bando, (5 anni in categoria d + laurea in giurisprudenza o in economia o in scienze polita).... esclusione che non opera in tutti gli altri comparti del pubblico impiego. Con la paradossale conseguenza (discriminatoria) che un infermiere in possesso dei titoli richiesti può concorrere per dirigente amministrativo negli enti locali....addirittura se in possesso di abilitazione di avvocato possono concorrere per magistrato ….
Nel tentativo di riflettere sulla questione, in premessa è utile sottolineare che la Legge 165/2001, citata dal collega, è nello specifico una delle principali fonti giuridiche oggetto dell’attuale Riforma della Pubblica Amministrazione a firma della Ministra Madia, e che i rispettivi articoli oggetto di modifica e integrazioni sono gli artt.: 16, commi 1, lettera a), 2, lettere b), c), d) ed e), e 4, e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l), m), n), o), q), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124. Oltre alla L.165/2001 le fonti di riferimento per la Dirigenza del SSN sono il D.lgs. n.502/92, in particolare, l’art. 15, comma 2, D.lgs. n. 502/92, che dispone «la dirigenza sanitaria è disciplinata dal D.lgs. n. 29/93 (oggi D.lgs. n. 165/01) e successive modificazioni, salvo quanto previsto dal presente decreto», leggi delega regionali e i CCNL della Dirigenza Sanitaria; mentre la specifica disciplina concorsuale del personale dirigenziale del Servizio sanitario è al Decreto del Presidente della Repubblica n. 483/1997.
“L’incriminato” art.26, D.lgs. n. 165/2001 è vero che dedica l’intero comma 1, alla disciplina dell’accesso alla qualifica di dirigente dei ruoli professionale, tecnico e amministrativo, una previsione specifica non applicabile ai ruoli della dirigenza medico-sanitaria. Lo trascriviamo di seguito:
DECRETO LEGISLATIVO 30 marzo 2001, n. 165,
Capo II – Dirigenza, Sezione I - Qualifiche, uffici dirigenziali ed attribuzioni
(Omissis artt: dal 13 al 25 e 27)
Art.26
1. Alla qualifica di dirigente dei ruoli professionale, tecnico ed amministrativo del Servizio sanitario nazionale si accede mediante concorso pubblico per titoli ed esami, al quale sono ammessi candidati in possesso del relativo diploma di laurea, con cinque anni di servizio effettivo i corrispondente alla medesima professionalità prestato in enti del Servizio sanitario nazionale nella posizione funzionale di settimo e ottavo livello, ovvero in qualifiche funzionali di settimo, ottavo e nono livello di altre pubbliche amministrazioni. Relativamente al personale del ruolo tecnico e professionale, l'ammissione è altresì consentita ai candidati in possesso di esperienze lavorative con rapporto di lavoro libero-professionale o di attività coordinata e continuata presso enti o pubbliche amministrazioni, ovvero di attività documentate presso studi professionali privati, società o istituti di ricerca, aventi contenuto analogo a quello previsto per corrispondenti profili del ruolo medesimo.
2. Nell'attribuzione degli incarichi dirigenziali determinati in relazione alla struttura organizzativa derivante dalle leggi regionali di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, si deve tenere conto della posizione funzionale posseduta dal relativo personale all'atto dell'inquadramento nella qualifica di dirigente. …..
3. Fino alla ridefinizione delle piante organiche non può essere disposto alcun incremento delle dotazioni organiche …..
Ciò che può indurre in confusione è la richiesta del requisito specifico, del livello 7° oppure 8° e/o 9°, per l’accesso alla Dirigenza nel ruolo professionale, tecnico o amministrativo.
Gli altri requisiti appaiono del tutto legittimi, perché ciascuna professionalità ha la sua disciplina scientifica e di studio corrispondente al percorso formativo, da cui non è possibile trascendere. Anche il rispetto e valorizzazione dell’esperienza professionale, maturata nel medesimo inquadramento professionale, previsto dal legislatore, è un criterio del tutto condivisibile.
Per confutare l’intento discriminatorio dell’articolo su scritto, declino il ragionamento opposto di quanto evidenziato nel quesito: … un impiegato amministrativo, con almeno 5 anni di esperienza nel suo ambito, inquadrato nella propria area di competenza nella fascia D, in possesso anche della laurea magistrale infermieristica; è forse “discriminato” se non può accedere ad un concorso per Dirigente dell’area delle professioni sanitarie infermieristiche ed ostetriche? … Potrà accedervi, certamente, dopo aver conseguito almeno 5 anni di esperienza nella propria area di competenza professionale specifica; ovvero, deve esercitare la professionalità propria dell’infermiere-a/ostetrico-a, per ambire alla qualifica dirigenziale corrispondente.
Il parametro posto dalla norma, osserva il principio dell’invarianza, per ciascuna area professionale, la dirigenza è una “carriera” propria e specifica di ogni ambito di competenza ed esperienza lavorativa.
Il problema dei “livelli” previsti dalla norma, è stato superato dalle successive circolari e tabelle di equiparazione pubblicate dall’ARAN, a seguito delle contrattazioni degli Enti della P.A., dal MEF (Ministero dell’Economia e Finanza), vedi Allegato 1 - Quadro sinottico delle qualifiche, categorie di personale e dei CCNL applicati nel 2008 in fondo all’articolo.
I principi di equiparazione delle qualifiche tra enti diversi della P.A. è corroborata anche dalla giurisprudenza, che nel “dubbio”, fa riferimento al livello salariale e funzioni lavorative, (Trib. Milano 1/2/2012, Giud. Greco, in Lav. nella giur. 2012, 515):…”In assenza di una disciplina specifica avente a oggetto l’equiparazione tra gli inquadramenti di contratti collettivi di comparti diversi, per procedere all’esatta individuazione della posizione giuridico ed economica…, occorre far riferimento, innanzitutto, ai contenuti professionali relativi alla posizione rivestita dal dipendente; per poi verificare se, dal punto di vista retributivo, sia stata attribuita una posizione economica non penalizzante tra quelle previste dal C.C.N.L. applicato per la posizione funzionale riconosciuta...”.
Lo Statuto degli impiegati civili dello Stato (1957) aveva previsto 4 carriere:
a) direttiva;
b) di concetto;
c) esecutiva;
d) ausiliaria
Ciascuna articolata in una scala di qualifiche. Con il riassetto del 1988, il personale è stato classificato in 9 livelli con diversi profili professionali in base alla prestazione lavorativa:
1° Addetto alle pulizie
2° commesso
3°conducente
4° coadiutore
5° operatore
6° assistente
7° collaboratore
8° funzionari
9° coordinatore
Queste fonti autorevoli chiariscono che i livelli 7-8-9 sono equiparati nel SSN alla categoria/fascia D - Ds. Quindi non si esclude a priori chi è in fascia D dai concorsi per la Dirigenza Sanitaria.
In alcuni bandi di concorso per Dirigente Amministrativo in ruolo presso Aziende Sanitarie, i criteri specifici sono esplicitati chiaramente, per non incorrere in fraintendimenti. Vedi ad esempio il *concorso pubblico indetto dalla ASL Brescia Regione Lombardia del 2013 per Dirigente Amministrativo; tra i requisiti specifici, sono elencati tutti i titolo di studio ammessi, prevedendo anche la possibilità ….”Qualora il Diploma di Laurea Specialistica non indichi la classe di appartenenza, l’interessato è tenuto a richiedere all’Ateneo che ha rilasciato il titolo apposita dichiarazione contenente l’indicazione della classe di laurea”…., e al punto b) Anzianità di servizio effettivo di almeno 5 anni corrispondente alla medesima professione…..nelle categorie D e Ds (ex posizione funzionale di livello settimo, ottavo e ottavo bis, ovvero qualifiche funzionali di settimo, ottavo e nono livello di altre Pubbliche Amministrazioni)…”.
In conclusione, ipotizzare una discriminazione in capo all’art.26 della L.165/2001, appare abbastanza difficile. Occorre invece riflettere nell’assetto complessivo delle disposizioni normative e contrattuali per osservare un intento discriminante su alcune professionalità. I dirigenti del settore sanitario sono articolati in due aree distinte: quella della dirigenza medica, che comprende i medici i veterinari e gli odontoiatri e quella della dirigenza non medica, in cui sono tutti gli altri professionisti laureati, tra gli altri, sociologi, psicologi, (Vedi Allegato 1); tranne, e questa a mio avviso è la reale disparità, i profili nel ruolo: infermieristico, ostetrico, tecnico-sanitario, riabilitativo. Perché non sono stati inquadrati direttamente nel ruolo dirigenziale?
Il percorso formativo dello Psicologo e Sociologo, è medesimo a quello delle professioni sanitarie, laurea triennale, laurea magistrale, master di primo e secondo livello, eppure questi ultimi sanitari laureati nella P.A. sono collocati nell’area professionale D, insieme ad altri operatori a cui non è richiesta una definita laurea professionale di accesso. Sono molti ad es., i dipendenti amministrativi e tecnici inquadrati in D con il solo possesso del diploma di scuola superiore (Maturità), o titolo professionale tecnico.
La scelta strategica politica e normativa, del generalizzato inquadramento dei medici dipendenti nell’area della dirigenza è funzionale al modello culturale gerarchico di erogazione dei servizi sanitari. Giustificata dall’esigenza di riconoscere alla Dirigenza Medica un’ adeguata autonomia operativa legate all’autodeterminazione dell’esercizio professionale, realizzato con ampia discrezionalità e responsabilità. È l’autonomia tecnico-professionale, (comma 3, dell’art. 15, D.lgs. n. 502/92) l’elemento caratterizzante dell’attività dei dirigenti sanitari, i cui ambiti di esercizio possono essere progressivamente ampliati, secondo gli indirizzi programmati a livello dipartimentale e aziendale, su base selettiva di valutazione e verifica periodica dei risultati. Un principio che dovrebbe essere proposto ed esteso a tutte le categorie laureate dotate diautonomia professionale, invece gli infermieri ed altre categorie sanitarie collegate in D, ne sono escluse.
Il D.M. 14 settembre 1994, n. 739. Identifica il profilo professionale dell’infermiere: E' individuata la figura professionale dell'infermiere con il seguente profilo: l'infermiere è l'operatore sanitario che, in possesso del diploma universitario abilitante e dell'iscrizione all'albo professionale è responsabile dell'assistenza generale infermieristica.
Questa norma è stata completamente scotomizzata nella sua valenza funzionale e contrattuale. Il modello di azienda/impresa sanitaria, nei secoli non vuole cambiare. I poteri politici assodati e sostenuti da determinate dirigenze sanitarie hanno paura che la distribuzione di funzioni e competenze ad altri professionisti dotati di competenze e titoli adeguati, possano far “traballare” il sistema oligarchico sanitario consolidato in tutti questi anni. Un SSN fallimentare, che non risponde ai bisogni della popolazione, insostenibile, che sta rincorrendo sempre più velocemente una sanità privatistica.
La completa valorizzazione delle professioni sanitarie presenti nel nostro paese, con l’incremento dell’autonomia e responsabilità nel proprio ambito di competenza, sono la risposta che il paese attende da 28 anni. Il riconoscimento effettivo del nostro ruolo e autonomia nell’assistenza, dal D.M.739/1994, avrebbe avuto un impatto positivo, con riduzione dei costi a parità di eccellenza dei servizi/prestazioni rese alla popolazione. Nonostante le esperienze siano sempre positive, resta sempre difficile implementare modelli assistenziali valorizzanti l’autonomia professionale dei professionisti sanitari. L’infermiere di famiglia, gli ambulatori infermieristici, gli ospedali di comunità, le ambulanze “infermieristiche”, che in ambito Europeo e internazionale, sono già operanti e di successo accreditato, qui in Italia sono osteggiate da alcune parti politiche e da chi, da sempre, ha legittimata nel suo ruolo e funzione la Dirigenza Sanitaria.
Fonti
Allegato1 - Quadro-delle-qualifiche.pdf
* Le frasi in arancio sono link con approfondimenti