Sanità territoriale, il PNRR rischia il fallimento: l'allarme di GIMBE a tre mesi dalla scadenza

A novantasei giorni dalla rendicontazione finale della Missione Salute del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, la riforma dell'assistenza sanitaria territoriale appare ancora ben lontana dal traguardo. L'Osservatorio della Fondazione GIMBE ha pubblicato il suo ultimo monitoraggio indipendente, e i numeri che emergono sono, nelle stesse parole del presidente Nino Cartabellotta, "un quadro preoccupante" che richiede un'accelerazione immediata.

Una riforma partita nel 2022, ancora al palo

Il Decreto Ministeriale 77 del 2022 aveva ridisegnato la sanità di prossimità italiana su tre pilastri: le Case della Comunità (CdC), le Centrali Operative Territoriali (COT) e gli Ospedali di Comunità (OdC). L'obiettivo era ambizioso: portare l'assistenza sanitaria vicino ai cittadini, alleggerire i pronto soccorso e garantire cure integrate e multidisciplinari su tutto il territorio nazionale.

La riforma prevede complessivamente 1.715 Case della Comunità, 657 Centrali Operative Territoriali e 594 Ospedali di Comunità. Nel novembre 2023, dopo una rimodulazione al ribasso concordata con Bruxelles, i target finanziati dal PNRR sono stati ridotti a 1.038 CdC, 480 COT e 307 OdC.

A quattro anni dall'adozione del decreto, la fotografia scattata da GIMBE restituisce un'Italia ancora in grande ritardo.

I numeri del disastro: le Case della Comunità

Al 31 dicembre 2025 solo 66 Case della Comunità su 1.715 risultano pienamente operative, mentre per 649 strutture, pari al 37,8%, le Regioni non hanno dichiarato attivo alcun servizio. Per 781 strutture (45,5%) è attivo almeno un servizio, ma solo 285 (16,7%) dichiarano tutti i servizi obbligatori e, tra queste, appena 66 risultano operative anche con personale medico e infermieristico.

Il dato più drammatico è quello dell'accelerazione: tra giugno e dicembre 2025, a fronte di un incremento di 121 Case con almeno un servizio attivo, quelle con tutti i servizi obbligatori dichiarati attivi sono 51 (42,2%) e quelle anche con presenza medica e infermieristica solo 20 (16,5%). Un ritmo che GIMBE definisce "inaccettabile".

Anche dove tutti i servizi vengono dichiarati attivi, le Case della Comunità restano scatole vuote: senza personale sanitario non possono funzionare. È in questa sintesi impietosa del presidente Cartabellotta che si concentra l'essenza del problema.

Gli Ospedali di Comunità: "una missione impossibile"

La situazione degli Ospedali di Comunità è, se possibile, ancora più critica. Su 594 programmati, solo 163 (27,4%) hanno attivato almeno un servizio e nessuna struttura risulta pienamente funzionante.

La piena operatività richiede la presenza medica per almeno 4,5 ore al giorno e un'assistenza infermieristica continuativa nelle ventiquattro ore. Senza questi requisiti, gli Ospedali di Comunità non possono svolgere il ruolo intermedio tra territorio e ospedale che la riforma aveva immaginato.

Nelle parole di Cartabellotta, pronunciate senza mezzi termini: "sugli Ospedali di Comunità siamo ancora più indietro: non solo le strutture procedono a rilento, ma nessuna Regione è riuscita ad attivare tutti i servizi previsti dal DM 77. In queste condizioni, renderli pienamente funzionanti entro il 30 giugno appare una missione impossibile".

L'unico dato positivo riguarda le Centrali Operative Territoriali: 625 su 657 sono pienamente operative e il target europeo risulta già raggiunto. Non abbastanza, però, per compensare il ritardo delle altre due gambe della riforma.

Il Fascicolo Sanitario Elettronico: un fallimento culturale oltre che tecnico

La digitalizzazione, cui il PNRR destina 1,38 miliardi di euro, presenta anch'essa gravi lacune. Al 30 settembre 2025, solo il 44% dei cittadini ha espresso il consenso alla consultazione del Fascicolo Sanitario Elettronico da parte di medici e operatori del SSN, con forti disomogeneità regionali: dal 2% in Abruzzo e Campania al 92% in Emilia-Romagna.

Il presidente GIMBE non usa giri di parole: "se nemmeno la metà dei cittadini consente l'accesso al proprio FSE, non siamo di fronte a un problema tecnico, ma a un fallimento culturale e organizzativo. Nel Mezzogiorno pesano analfabetismo digitale, scarsa fiducia sulla sicurezza dei dati e una limitata percezione dell'utilità del FSE".

Le disuguaglianze regionali: un'Italia a due velocità

Il quadro nazionale nasconde una frattura profonda tra le regioni. L'Emilia Romagna si colloca al primo posto per utilizzo del FSE: il 92% dei cittadini ha espresso consenso alla consultazione dei propri documenti. Al 31 dicembre 2025, nella regione risultavano attive 143 Case della Comunità con almeno un servizio dichiarato, su 187 programmate, posizionandosi seconda dietro la Lombardia.

All'opposto, la Sardegna mostra numeri ben più sconfortanti. Nell'Isola le Case della Comunità programmate sono 79, di cui 41 (51,9%) con almeno un servizio dichiarato attivo. Sono invece 35 gli Ospedali di Comunità previsti, di cui solo 2 (6%) con almeno un servizio attivo, contro una media italiana del 27%. Solo il 24% dei cittadini sardi ha espresso il consenso alla consultazione del FSE.

Tre mesi alla scadenza: i rischi secondo GIMBE

A tre mesi dalla rendicontazione finale, la Fondazione GIMBE individua tre rischi principali: il mancato raggiungimento dei target europei con possibile restituzione dei fondi; il raggiungimento degli obiettivi senza ridurre le diseguaglianze territoriali; il completamento formale degli interventi senza benefici concreti per i cittadini.

L'obiettivo di rendere Case e Ospedali di Comunità pienamente funzionanti, requisito indispensabile per raggiungere i target, resta ancora molto lontano, con avanzamenti lenti e disomogenei. Il rischio più grave — conclude Cartabellotta — è di completare l'incasso delle rate del PNRR senza produrre benefici reali per i cittadini, lasciando in eredità strutture incomplete e una digitalizzazione frammentata.

Le conseguenze alla scadenza del 30 giugno 2026

Se il 30 giugno 2026 i target non saranno raggiunti, le conseguenze potrebbero essere pesanti. Le opere non concluse o con risultati non dimostrabili entro tale termine non potranno essere rendicontate alla Commissione europea. La conseguenza potenziale è la mancata erogazione dei fondi UE o l'obbligo di restituire quanto già percepito.

Se la Commissione accerterà il mancato conseguimento di un target, l'amministrazione centrale titolare dell'intervento, su richiesta della Ragioneria Generale dello Stato, dovrà restituire gli importi percepiti, attivando le corrispondenti azioni di recupero nei confronti dei soggetti attuatori, anche mediante compensazione con altre risorse ad essi dovute su altre fonti di finanziamento.

In gioco ci sono complessivamente 15,63 miliardi di euro destinati alla Missione Salute, pari all'8,16% dell'importo totale del PNRR, cui si aggiungono ulteriori 892 milioni dal Piano Nazionale Complementare.

Le soluzioni sul tavolo: da commissariamento a fondi alternativi

Il ministro per gli Affari europei e il PNRR, Tommaso Foti, ha convocato due cabine di regia con i presidenti di Regione e proposto l'istituzione di un tavolo tecnico per stabilire gli impegni di completamento. "Se i target non verranno raggiunti, procederò al commissariamento della Regione sotto il profilo dell'esecuzione dell'opera, mettendo un commissario ad acta", ha dichiarato Foti.

Sul piano normativo, il decreto prevede la possibilità di imporre alle Regioni inadempienti una deadline di 30 giorni per lo svolgimento dei passaggi bloccati, con la facoltà di attivare commissari con poteri speciali che permettano l'effettiva esecuzione dei progetti.

Tuttavia, i critici sottolineano che il commissariamento è uno strumento di emergenza, non una soluzione strutturale: la "volata finale" del PNRR impone una responsabilità collettiva e la convergenza di sforzi tra Governo, Regioni e ASL per completare con successo il percorso e per non lasciare in eredità alle future generazioni strutture vuote, tecnologie digitali non integrate nel SSN insieme a un pesante indebitamento, sprecando un'occasione irripetibile per rafforzare il Servizio Sanitario Nazionale.

Una partita ancora aperta, ma il tempo stringe

"Il potenziamento dell'assistenza territoriale è la chiave per decongestionare ospedali e pronto soccorso e garantire una sanità di prossimità. Tuttavia, i dati ufficiali trasmessi dalle Regioni restituiscono un quadro preoccupante: fatta eccezione per le Centrali Operative Territoriali, a pochi mesi dalla scadenza del PNRR siamo molto lontani dal raggiungimento del target europeo. E il ritmo di attivazione di Case e Ospedali di Comunità rimane troppo lento", ha dichiarato Cartabellotta.

La partita è ancora aperta, ma il margine si assottiglia. Ogni settimana che passa con strutture inattive e personale assente è una settimana sottratta non solo ai target europei, ma soprattutto ai cittadini che attendono una sanità più vicina, più efficiente, più equa. Con la scadenza di giugno che si avvicina inesorabile, la domanda che GIMBE pone con i propri dati è semplice e brutale: sarà possibile recuperare anni di ritardo in novanta giorni?

Personalmente credo che solo se fossimo in Cina, dove in una notte mettono in piedi ospedali interi, si potrebbe sperare di centrare l’obbiettivo; più facile che l’inventiva italiana riesca a partorire qualche artificio normativo che consenta di guadagnare qualche ora; chissà che non si ricorra a qualche pannello di carton gesso che mascheri le incompiute come per i lavori delle olimpiadi. Posso comunque testimoniare che almeno nell’area dove opero, l’accelerazione che si sta dando è brutale e non priva di conseguenze