Strutture complesse, TAR Lombardia: incarichi aperti anche agli infermieri

Il TAR Lombardia, Brescia, con la sentenza n. 1174/2026, respinge il ricorso contro una selezione che aveva ammesso alla direzione supplente di una Struttura complessa di Igiene e Sanità Pubblica anche i dirigenti delle professioni sanitarie. Per i giudici, quando prevalgono funzioni manageriali, organizzative, di prevenzione e programmazione e non attività propriamente mediche di diagnosi e cura, non vi è ragione di riservare a priori l’incarico ai soli dirigenti medici. Una pronuncia importante, ma che non equivale a dire che qualsiasi struttura complessa possa essere diretta indistintamente da qualunque professionista sanitario.

Una Struttura complessa sanitaria non deve essere necessariamente diretta da un medico quando le funzioni affidate alla struttura non richiedono competenze propriamente mediche e assumono invece carattere prevalentemente manageriale, organizzativo, programmatorio e di prevenzione. È il principio che emerge dalla sentenza n. 1174 del 24 agosto 2026 del TAR Lombardia, sezione staccata di Brescia, chiamato a pronunciarsi su una procedura per il conferimento dell’incarico di dirigente supplente di una Struttura complessa denominata “Igiene e Sanità Pubblica, Salute Ambiente”.

Il contenzioso era nato dalla decisione dell’Agenzia di tutela della salute di consentire la partecipazione alla selezione non soltanto ai dirigenti medici della disciplina di Igiene, Epidemiologia e Sanità Pubblica, ma anche ai dirigenti delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche, della riabilitazione, della prevenzione e della professione ostetrica. Una scelta contestata dalla Federazione nazionale degli Ordini dei medici e dagli Ordini provinciali lombardi, secondo i quali le caratteristiche della struttura e le sue responsabilità in materia di prevenzione sanitaria e tutela della salute pubblica avrebbero richiesto competenze tecnico-scientifiche proprie dell'area medica.

Il TAR arriva però a una conclusione differente e respinge il ricorso, riconoscendo la legittimità dell'apertura della selezione ai dirigenti delle professioni sanitarie. Il punto centrale della decisione non è una generica equiparazione tra medico, infermiere, ostetrica, tecnico o professionista della prevenzione, ma riguarda la natura concreta delle funzioni attribuite alla struttura da dirigere e, di conseguenza, le competenze effettivamente necessarie per assumerne la responsabilità.

La selezione aperta anche ai dirigenti delle professioni sanitarie

La procedura riguardava la supplenza alla guida della Struttura complessa “Igiene e Sanità Pubblica, Salute Ambiente”. L'avviso ammetteva sia i dirigenti medici sia i dirigenti delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche, della riabilitazione, della prevenzione e ostetrica. Per questi ultimi veniva richiesta un'esperienza dirigenziale maturata all'interno di enti del Servizio sanitario nazionale.

La precedente selezione bandita nel 2022, invece, non aveva previsto la partecipazione dei dirigenti delle professioni sanitarie. Proprio questa apertura aveva determinato il contenzioso, perché secondo i ricorrenti l'ATS avrebbe messo sullo stesso piano professionalità profondamente differenti senza richiedere, per i dirigenti delle professioni sanitarie, una specializzazione analoga a quella prevista per i medici.

Nel corso del giudizio la vicenda è diventata ancora più concreta: la procedura è stata conclusa e l'incarico di dirigente supplente è stato effettivamente conferito a un dirigente delle professioni sanitarie dell'area della prevenzione. Anche questo provvedimento è stato impugnato, ma le censure sono state infine respinte dal TAR.

Il TAR: qui non prevalgono diagnosi e cura

È nella ricostruzione delle funzioni della Struttura complessa che si trova uno dei passaggi più significativi della sentenza. Secondo il Collegio, le attività riguardavano la prevenzione e la tutela della salute della popolazione, attraverso interventi diretti a individuare e rimuovere le cause di nocività e malattia legate all'esposizione a rischi ambientali, con particolare attenzione al rapporto tra ambiente e salute e alle attività previste dalla programmazione nazionale e regionale della prevenzione.

Da queste caratteristiche, secondo il TAR, emerge che non sono coinvolte competenze propriamente mediche quali diagnosi, cura e assistenza medica. La struttura non eroga direttamente prestazioni mediche al singolo paziente, ma esercita prevalentemente funzioni di prevenzione, vigilanza, controllo e programmazione connesse alle possibili ricadute dell'ambiente sulla salute della popolazione. Sono attività che, secondo i giudici, possono essere svolte anche da dirigenti non medici quando il loro percorso formativo e professionale abbia affrontato specificamente queste materie.

È una distinzione fondamentale per comprendere correttamente la sentenza: il TAR non afferma che le competenze professionali siano intercambiabili, ma guarda alle funzioni della struttura e verifica se per esercitarle sia indispensabile una competenza medica esclusiva.

«L'aspetto manageriale è prevalente»

Il passaggio forse più significativo della pronuncia arriva immediatamente dopo. Esaminando il contenuto dell'avviso pubblico, il TAR osserva che veniva richiesta una consolidata esperienza nella gestione organizzativa delle attività di prevenzione, tutela della salute, programmazione, pianificazione, verifica e rendicontazione dei controlli.

Da qui la conclusione del Collegio: «l'aspetto manageriale, in un'ottica di prevenzione, è prevalente rispetto alla diagnosi e alla cura di singoli pazienti». L'avviso, prosegue la sentenza, non richiedeva vere e proprie competenze mediche, ma competenze prevalentemente gestionali e organizzative, che possono essere possedute anche dai dirigenti delle professioni sanitarie quando abbiano seguito specifici percorsi professionali.

Secondo il TAR, in un contesto di questo tipo sarebbe stato quindi irragionevole restringere preventivamente la partecipazione ai soli dirigenti medici, perché ciò avrebbe privato l'amministrazione sanitaria della possibilità di scegliere all'interno di un bacino più ampio di professionalità potenzialmente adeguate alle funzioni da esercitare. Allo stesso modo, non vi era ragione per escludere il conferimento dell'incarico a un dirigente delle professioni sanitarie qualora questi fosse risultato in possesso dei requisiti e delle competenze richieste.

Non conta che in passato la selezione fosse riservata ai medici

Neppure il fatto che la precedente procedura fosse stata impostata diversamente è stato considerato sufficiente a rendere illegittima la nuova scelta. Per il TAR, le decisioni assunte in passato dall'Azienda non costituiscono un autovincolo per le procedure successive.

Il Collegio utilizza sul punto parole particolarmente nette, osservando che questo vale a maggior ragione quando le precedenti determinazioni consistano nella riserva ai dirigenti medici di compiti manageriali attinenti alla prevenzione dei rischi ambientali, una scelta della quale la stessa sentenza mette in dubbio la legittimità.

Il nodo della dirigenza sanitaria e delle vecchie norme

Una parte particolarmente interessante della pronuncia riguarda il rapporto tra l'attuale disciplina della dirigenza sanitaria e il DPR 484/1997, normativa antecedente alla successiva evoluzione delle professioni sanitarie e della relativa dirigenza.

I ricorrenti sostenevano che proprio il DPR 484/1997 costituisse un ostacolo all'accesso dei dirigenti delle professioni sanitarie agli incarichi di struttura complessa, perché la normativa originaria non li menzionava tra i professionisti ai quali potevano essere conferiti determinati incarichi dirigenziali.

Il TAR respinge questa interpretazione. Secondo la sentenza, l'articolo 15 del D.Lgs. 502/1992 disciplina oggi in maniera unitaria la dirigenza sanitaria e crea il presupposto affinché, all'interno di questa categoria, possa esservi circolazione dei dirigenti ai fini del conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa, fermo restando il limite rappresentato dalla specializzazione richiesta dallo specifico incarico.

Il mancato aggiornamento della normativa del 1997, secondo il Collegio, non può impedire alla disciplina successiva di produrre i propri effetti. Il TAR arriva ad affermare che sarebbe irragionevole aver riconosciuto i dirigenti delle professioni sanitarie tra i soggetti titolati ad accedere agli incarichi di struttura complessa per poi impedirne concretamente l'accesso sulla base di una normativa precedente all'istituzione della relativa dirigenza.

La sentenza parla quindi di una normativa antecedente all'istituzione della dirigenza delle professioni sanitarie, che non sarebbe stata adeguatamente raccordata alla disciplina successiva, e ritiene sussistente un'abrogazione implicita per incompatibilità nella parte in cui mantiene quella che il Collegio definisce una «riserva anacronistica a favore dei dirigenti medici».

Significa che un infermiere dirigente può dirigere qualsiasi Struttura complessa? No

È proprio qui che occorre evitare di estendere la sentenza oltre ciò che effettivamente afferma. Il TAR non stabilisce che qualunque dirigente delle professioni sanitarie possa dirigere qualsiasi Struttura complessa del Servizio sanitario nazionale, né cancella le competenze riservate alle singole professioni.

Il ragionamento seguito dal Collegio è legato alle caratteristiche della struttura esaminata: le sue competenze non erano strettamente riconducibili all'esercizio di attività propriamente mediche, come diagnosi e cura, ma erano prevalentemente manageriali, organizzative, programmatorie e di prevenzione. È proprio questa caratteristica che consente al TAR di ritenere legittima l'apertura della procedura anche ai dirigenti delle professioni sanitarie.

La sentenza, quindi, non afferma un principio di automatica intercambiabilità professionale. Al contrario, suggerisce un criterio molto più concreto: occorre guardare alle funzioni effettivamente attribuite alla struttura e alle competenze richieste per esercitarle. Quando sono necessarie specifiche competenze professionali o specialistiche, queste continuano a rappresentare un limite; quando invece prevalgono capacità manageriali e organizzative compatibili con il percorso di un dirigente delle professioni sanitarie, l'esclusione aprioristica fondata soltanto sull'appartenenza professionale può risultare ingiustificata.

Anche la diversa anzianità richiesta non è stata considerata discriminatoria

Il ricorso contestava anche il differente requisito di anzianità previsto dalla selezione. Per i dirigenti medici e per quelli delle professioni sanitarie erano infatti stabiliti percorsi di accesso differenti, circostanza che secondo i ricorrenti avrebbe determinato una disparità di trattamento.

Anche questa censura viene respinta. Il TAR considera plausibile la spiegazione fornita dall'ATS, ricordando che il medico dipendente del Servizio sanitario viene inquadrato direttamente nella qualifica dirigenziale, mentre l'accesso alla dirigenza delle professioni sanitarie richiede già un precedente percorso professionale, oltre alla laurea specialistica e all'iscrizione all'albo. Considerando complessivamente questo percorso, il Collegio esclude quindi che la differenza prevista dall'avviso costituisse un'arbitraria disparità di trattamento.

Una sentenza che incide sul confine tra professione e funzione manageriale

La portata più interessante della sentenza n. 1174/2026 sta probabilmente nella distinzione che opera tra competenza professionale clinica e funzione dirigenziale-manageriale. Quando una struttura esercita attività che richiedono necessariamente una specifica competenza professionale, quella competenza rimane determinante; quando invece il nucleo dell'incarico riguarda organizzazione, programmazione, prevenzione, vigilanza e gestione, il titolo professionale di origine non può diventare automaticamente una barriera se il candidato possiede il percorso e le competenze richieste.

Per la dirigenza infermieristica e delle altre professioni sanitarie, il pronunciamento assume quindi particolare rilievo perché respinge l'idea di una esclusione generalizzata dagli incarichi di struttura complessa e riconosce che le competenze manageriali maturate da questi professionisti possono essere adeguate anche alla guida di strutture non necessariamente costruite intorno alla singola professione.

Resta però indispensabile leggere la decisione nei suoi confini. Non nasce un diritto generalizzato del dirigente infermieristico o di un'altra professione sanitaria a dirigere qualunque struttura complessa. La sentenza afferma qualcosa di più circoscritto ma significativo: laddove le funzioni non siano propriamente mediche e prevalgano gestione, organizzazione e prevenzione, l'amministrazione può aprire la selezione anche ai dirigenti delle professioni sanitarie e può conferire loro l'incarico se possiedono requisiti e competenze adeguati. Nel caso esaminato, il TAR ha ritenuto legittima proprio questa scelta e ha definitivamente respinto sia il ricorso originario sia quello per motivi aggiunti.