Sanitari, cambia la giustizia disciplinare: ricorsi più costosi e sanzioni subito efficaci

La Commissione Giustizia della Camera ha avviato l’esame del disegno di legge C. 2880, che riorganizza la Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie. Il ricorso non sospenderà più automaticamente le sanzioni disciplinari, arrivano nuove misure cautelari, il processo telematico e un contributo unificato di 500 euro. La cancellazione volontaria dall’albo, inoltre, non fermerà i procedimenti già avviati.

Una riforma organica della giustizia disciplinare delle professioni sanitarie, con nuove regole per i ricorsi, l’efficacia delle sanzioni, la cancellazione dagli albi e l’organizzazione dell’organo chiamato a decidere sulle controversie ordinistiche.  La Commissione Giustizia della Camera ha avviato l’esame del disegno di legge C. 2880, dedicato alla revisione della Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie, conosciuta con l’acronimo CCEPS.

Si tratta dell’organo giurisdizionale speciale competente sui ricorsi presentati contro i provvedimenti adottati dagli Ordini e dalle Federazioni professionali in materia di:

• sanzioni disciplinari;
• iscrizione agli albi;
• cancellazione;
• trasferimento da un Ordine territoriale a un altro;
• controversie relative alle elezioni ordinistiche.

Il provvedimento punta a superare una disciplina considerata ormai non più adeguata alla complessità raggiunta dal sistema ordinistico sanitario, profondamente modificato dalla legge n. 3 del 2018, la cosiddetta legge Lorenzin.

Oggi il sistema comprende 31 professioni sanitarie e sociosanitarie, dieci Federazioni nazionali e oltre 1,5 milioni di iscritti. Davanti alla Commissione centrale risultano inoltre pendenti circa 900 procedimenti, un carico che ha reso sempre più evidente la necessità di aggiornare organizzazione e regole processuali.

Che cos’è la CCEPS

La Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie svolge una funzione assimilabile a quella di un giudice speciale del sistema ordinistico. Quando un professionista contesta una sospensione, una radiazione, una cancellazione o un diniego di iscrizione, può rivolgersi alla Commissione per ottenere il riesame del provvedimento. La CCEPS interviene anche nelle controversie elettorali relative agli organi degli Ordini professionali.

La sua disciplina risale però a un contesto storico e ordinamentale profondamente diverso da quello attuale. Nel tempo sono aumentate le professioni regolamentate, il numero degli iscritti e la complessità dei procedimenti, mentre la giurisprudenza costituzionale e di legittimità ha definito nuovi principi in materia di indipendenza, contraddittorio e tutela cautelare. Il disegno di legge C. 2880 prova quindi a costruire una procedura più moderna, strutturata e coerente con le garanzie del processo.

Il ricorso non sospenderà più automaticamente la sanzione

La novità destinata ad avere l’impatto più immediato riguarda gli effetti del ricorso contro una sanzione disciplinare. Nel sistema attuale, la presentazione del ricorso alla CCEPS determina automaticamente la sospensione del provvedimento impugnato.

Ciò significa che un professionista sospeso o radiato può continuare a esercitare fino alla conclusione del giudizio, anche quando il procedimento davanti alla Commissione richiede tempi considerevoli.

Il disegno di legge modifica radicalmente questo meccanismo. Il ricorso continuerà a essere possibile, ma non produrrà più automaticamente la sospensione della sanzione.

Per bloccarne temporaneamente gli effetti, il professionista dovrà presentare una specifica istanza cautelare, dimostrando la presenza dei presupposti necessari. Spetterà alla Commissione valutare se concedere o meno la sospensione.

La sanzione potrà essere applicata subito

In termini concreti, una sospensione disciplinare potrebbe diventare efficace immediatamente, nonostante la presentazione del ricorso. Il professionista interessato dovrà quindi chiedere alla Commissione una misura cautelare e attendere la relativa decisione.

La riforma sposta così l’equilibrio tra due esigenze:

• da una parte, il diritto del sanitario a contestare il provvedimento;
• dall’altra, la tutela dei pazienti e della sicurezza delle cure.

Secondo l’impostazione del legislatore, la sospensione automatica non sarebbe più compatibile con i casi nei quali il mantenimento dell’esercizio professionale può determinare un rischio per l’interesse pubblico.

Quando la sospensione sarà esclusa

Il testo prevede inoltre situazioni nelle quali la sospensione automatica degli effetti della sanzione sarà comunque esclusa.

Il riferimento riguarda, in particolare, i professionisti:

• condannati per reati di particolare gravità;
• destinatari di pene accessorie interdittive;
• sottoposti a interdizioni;
• colpiti da determinate misure di sicurezza.

In tali ipotesi, la necessità di tutelare la salute pubblica e l’affidabilità dell’esercizio professionale viene considerata prevalente rispetto alla prosecuzione temporanea dell’attività. Il principio sotteso è che l’iscrizione a un albo sanitario non rappresenta soltanto una condizione formale per esercitare, ma costituisce una garanzia per il cittadino circa il possesso dei requisiti professionali, etici e giuridici richiesti.

Una Commissione articolata in due sezioni

La riforma interviene anche sulla struttura interna della CCEPS. La Commissione continuerà a essere istituita presso il Ministero della Salute, ma sarà organizzata in due sezioni, con l’obiettivo di distribuire più efficacemente il carico dei procedimenti e accelerare la definizione dei ricorsi.

La nuova disciplina dovrà inoltre rispettare i principi di indipendenza e terzietà affermati dalla Corte costituzionale. Nel 2016, infatti, la Consulta aveva censurato la presenza, nelle funzioni giurisdizionali, di componenti riconducibili direttamente all’amministrazione ministeriale, evidenziando la necessità di separare l’attività giudicante da quella amministrativa.La riforma prova quindi a rafforzare la natura indipendente dell’organo, pur mantenendone la collocazione istituzionale presso il Ministero.

Regolamento interno e segreteria tecnica

La Commissione sarà dotata di un proprio regolamento interno, destinato a disciplinare l’organizzazione dei lavori, l’assegnazione dei procedimenti e il funzionamento delle sezioni. È inoltre prevista una segreteria tecnica collocata presso la Direzione generale delle professioni sanitarie del Ministero della Salute. La struttura dovrà garantire supporto amministrativo e organizzativo, curando gli adempimenti connessi ai ricorsi, alle comunicazioni, alla gestione documentale e alle attività delle sezioni.

Le spese di funzionamento saranno sostenute dalle Federazioni nazionali degli Ordini professionali, in misura proporzionale al numero degli iscritti rappresentati. Questo significa che il finanziamento dell’organo ricadrà sul sistema ordinistico e, indirettamente, sulle risorse alimentate dalle quote versate dai professionisti.

Più poteri istruttori alla Commissione

Il disegno di legge introduce una disciplina processuale più dettagliata rispetto a quella attualmente vigente.

La CCEPS potrà disporre:

• verificazioni;
• consulenze tecniche;
• acquisizioni documentali;
• misure cautelari;
• ulteriori attività necessarie per accertare correttamente i fatti.

Le verificazioni consentiranno alla Commissione di chiedere a soggetti qualificati o ad amministrazioni competenti un accertamento tecnico su aspetti specifici del procedimento. Le consulenze tecniche potranno invece essere utilizzate quando la decisione richiede valutazioni specialistiche non direttamente disponibili all’organo giudicante. Il rafforzamento dei poteri istruttori è particolarmente rilevante nei procedimenti disciplinari sanitari, dove le contestazioni possono riguardare condotte cliniche, responsabilità assistenziali, obblighi deontologici o questioni tecniche complesse.

Arrivano le decisioni semplificate

La riforma consente inoltre di definire alcuni procedimenti attraverso una decisione in forma semplificata. Questo strumento potrà essere utilizzato quando il ricorso è manifestamente fondato, infondato, inammissibile o improcedibile, oppure quando la questione non richiede una motivazione particolarmente articolata. L’obiettivo è ridurre i tempi per le controversie meno complesse e concentrare le risorse sui procedimenti che richiedono un’istruttoria approfondita. La semplificazione non elimina l’obbligo di motivazione, ma ne consente una forma più sintetica e proporzionata alla natura del giudizio.

Ricorsi anche contro il silenzio degli Ordini

Un’altra novità riguarda i casi nei quali l’Ordine professionale non conclude il procedimento entro i termini previsti. Il sanitario potrà rivolgersi alla Commissione anche contro il silenzio dell’Ordine nelle procedure relative a:

• iscrizione;
• cancellazione;
• trasferimento;
• altri provvedimenti di competenza ordinistica.

La previsione rafforza la tutela del professionista contro l’inerzia amministrativa. Un ritardo nell’iscrizione o nel trasferimento può infatti impedire concretamente l’esercizio dell’attività, produrre la perdita di opportunità lavorative o lasciare il sanitario in una condizione di incertezza professionale. La Commissione potrà quindi accertare l’obbligo dell’Ordine di pronunciarsi e adottare le misure necessarie per superare l’inerzia.

Il giudizio di ottemperanza per far eseguire le decisioni

Il disegno di legge disciplina anche il giudizio di ottemperanza. Si tratta dello strumento attraverso il quale si chiede l’esecuzione di una decisione già adottata quando l’Ordine o la Federazione non vi dà correttamente seguito. Con questa procedura, la CCEPS potrà intervenire per garantire che le proprie pronunce non restino prive di effetti concreti. La previsione colma una lacuna importante: riconoscere un diritto o annullare un provvedimento ha infatti un’efficacia limitata se l’organismo interessato non esegue la decisione o la applica soltanto parzialmente.

Cancellazione volontaria anche durante il procedimento disciplinare

Una delle innovazioni più delicate riguarda la possibilità di chiedere la cancellazione volontaria dall’albo quando è già in corso un procedimento disciplinare o penale. Il disegno di legge ammette la cancellazione, ma stabilisce che questa non comporti l’interruzione del procedimento disciplinare. L’Ordine potrà quindi continuare l’istruttoria e arrivare a una decisione anche se il professionista non risulta più iscritto. Il principio mira a evitare che la cancellazione venga utilizzata per sottrarsi alla responsabilità disciplinare.

La sanzione rimane sospesa fino alla reiscrizione

Qualora il procedimento si concluda con una sanzione, questa non potrà essere materialmente eseguita finché il professionista resta cancellato. La misura rimarrà però sospesa e tornerà efficace nel caso di una futura domanda di reiscrizione all’albo.

Un sanitario cancellato durante il procedimento non potrà quindi rientrare nella professione senza affrontare gli effetti della decisione disciplinare adottata nei suoi confronti. Nel frattempo saranno sospesi anche i termini di prescrizione della sanzione, per evitare che il  decorso del tempo renda il provvedimento inefficace.

La Cassazione: la cancellazione non può cancellare il procedimento

La disciplina recepisce un orientamento affermato dalla Corte di Cassazione nel 2024. Secondo tale impostazione, la cancellazione volontaria non può trasformarsi in uno strumento per neutralizzare il potere disciplinare dell’Ordine. Una soluzione diversa determinerebbe una disparità tra chi rimane iscritto fino alla conclusione del procedimento e chi si cancella strategicamente, magari con l’intenzione di chiedere successivamente una nuova iscrizione.

La riforma separa quindi due piani:

• il diritto del professionista a chiedere la cancellazione;
• il potere-dovere dell’Ordine di accertare le eventuali violazioni disciplinari.

Il professionista può uscire dall’albo, ma non può cancellare retroattivamente la condotta oggetto di contestazione.

Contributo unificato da 500 euro per presentare ricorso

La riforma introduce anche un costo specifico per accedere alla Commissione. Per i nuovi ricorsi sarà previsto un contributo unificato di 500 euro, al quale si aggiungeranno 27 euro di spese forfettarie di notifica. Si tratta di una novità rilevante, perché rende più onerosa la contestazione dei provvedimenti ordinistici Il contributo potrebbe avere l’effetto di limitare i ricorsi meramente dilatori o privi di una concreta base giuridica, ma potrebbe anche rappresentare un ostacolo per i professionisti con minori disponibilità economiche.

La previsione dovrà quindi essere valutata anche sotto il profilo dell’effettività del diritto di difesa.

Il costo non comprende l’assistenza legale

Ai 527 euro iniziali dovranno eventualmente aggiungersi i costi dell’avvocato e quelli legati a consulenze tecniche o altre attività difensive. Nei procedimenti più complessi, soprattutto quelli relativi a sospensioni o radiazioni, il costo complessivo del ricorso potrebbe quindi diventare significativo. Resta da verificare se il testo definitivo introdurrà forme di esenzione, riduzione o recupero del contributo in caso di accoglimento del ricorso.

Verso il processo telematico

Il disegno di legge prevede anche l’introduzione del processo telematico davanti alla CCEPS. Le modalità tecniche saranno definite attraverso un successivo regolamento ministeriale. La digitalizzazione dovrebbe consentire:

• deposito telematico dei ricorsi;
• notifiche elettroniche;
• consultazione online dei fascicoli;
• scambio digitale degli atti;
• maggiore tracciabilità dei procedimenti;
• riduzione dei tempi amministrativi;
• minore utilizzo della documentazione cartacea.

Il passaggio al telematico rappresenta un adeguamento necessario rispetto al funzionamento ormai ordinario della giustizia civile e amministrativa.

La sua efficacia dipenderà tuttavia dalla qualità della piattaforma, dall’interoperabilità con gli Ordini e dalla formazione del personale amministrativo e dei professionisti.

Un sistema che riguarda oltre 1,5 milioni di professionisti

La portata della riforma è ampia. Dopo la legge Lorenzin, il sistema ordinistico sanitario comprende professioni molto diverse tra loro: medici, odontoiatri, infermieri, ostetriche, farmacisti, psicologi, tecnici sanitari, professionisti della riabilitazione, della prevenzione e molte altre figure. La CCEPS deve quindi affrontare controversie provenienti da ordinamenti professionali differenti, ciascuno con specifici codici deontologici, competenze e strutture organizzative.

La presenza di circa 900 procedimenti pendenti dimostra la difficoltà dell’attuale sistema nel garantire decisioni tempestive. Il ritardo può danneggiare sia il professionista, costretto a rimanere a lungo in una condizione di incertezza, sia l’interesse pubblico, soprattutto quando la sospensione automatica consente di continuare a esercitare nonostante una sanzione già adottata dall’Ordine.

Tutela del professionista e sicurezza delle cure

Il punto centrale della riforma sarà trovare un equilibrio tra il diritto di difesa del sanitario e la tutela dei cittadini. Eliminare la sospensione automatica può rafforzare la sicurezza delle cure, ma rende decisiva la rapidità con cui la Commissione esaminerà le istanze cautelari. Una sanzione immediatamente esecutiva può infatti interrompere l’attività lavorativa del professionista, con conseguenze economiche e reputazionali rilevanti, anche quando il ricorso verrà successivamente accolto.

Per questa ragione il nuovo sistema dovrà assicurare:

• tempi brevi per le decisioni cautelari;
• pieno contraddittorio;
• accesso agli atti;
• motivazioni chiare;
• composizione indipendente dell’organo;
• uniformità della giurisprudenza disciplinare.

Senza queste garanzie, il superamento dell’effetto sospensivo automatico rischierebbe di comprimere eccessivamente la posizione del ricorrente.

Le conseguenze per Ordini e Federazioni

La riforma non riguarda soltanto i singoli professionisti. Ordini territoriali e Federazioni nazionali dovranno adeguare procedure, regolamenti e sistemi informatici. Dovranno inoltre sostenere economicamente il funzionamento della Commissione in proporzione al numero degli iscritti.

Gli organismi professionali saranno chiamati a garantire una maggiore qualità degli atti disciplinari, perché provvedimenti scarsamente motivati o adottati senza un corretto contraddittorio potrebbero essere annullati dalla CCEPS. La prosecuzione dei procedimenti dopo la cancellazione richiederà inoltre un’attenta gestione degli archivi e delle comunicazioni, anche nei confronti di soggetti non più formalmente iscritti.